Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego (art. 171 konstytucji)

W wyroku z 9 grudnia 2003 r. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do statusu prawnego samorządu terytorialnego oraz istoty nadzoru administracji rządowej nad tym samorządem. Powołując się na poglądy doktryny prawa, Trybunał przyjął wówczas, że "samorząd terytorialny to pozostający pod nadzorem państwa, wyodrębniony w ramach jego struktury, legalny związek społeczności lokalnej, powołany do samodzielnego wykonywania zadań administracji państwowej w granicach wyznaczonych prawem, wyposażony w dostateczne środki materialne i kompetencje władcze konieczne do realizacji postawionych zadań". "Nadzór" określony został jako układ wzajemnych zależności pomiędzy różnymi organami sprawującymi administrację publiczną (wyrok z 9 grudnia 2003 r., P 9/02).

Podmiotami (instytucjami) uczestniczącymi w stosunkach nadzoru są z jednej strony organy administracji rządowej wyposażone w kompetencje do ingerencji w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego w określonych sytuacjach i formach, określane jako organy nadzoru (organy nadzorujące), z drugiej strony - organy jednostek samorządu terytorialnego, które są zobowiązane podporządkować się tej ingerencji, określane jako organy nadzorowane (nadzór weryfikacyjny). W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym ani osoba fizyczna, ani osoba prawna - poza właściwą gminą (związkiem międzygminnym) - nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody.

Postępowanie nadzorcze, którego akt końcowy chciałby zakwestionować skarżący w drodze skargi do sądu administracyjnego, jest postępowaniem w sprawie dotyczącej gminy. Skarżący jako osoba fizyczna nie jest podmiotem uczestniczącym w postępowaniu nadzorczym. Tym samym postępowanie nadzorcze nie może być uznane za postępowanie "w sprawie skarżącego". Z tego powodu skarżącemu nie przysługuje prawo żądania "rozpatrzenia sprawy", o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Stosunek nadzorczy zachodzi bowiem pomiędzy organem nadzorczym, którym jest terytorialnie właściwy wojewoda (organ rządowej administracji publicznej), a radą gminy jako organem nadzorowanym (w aspekcie legalności podejmowanych uchwał). Skarżący jako osoba fizyczna nie może uczestniczyć w ukształtowanej przez ustawę relacji pomiędzy organem nadzoru nad samorządem terytorialnym, tj. wojewodą, a organem nadzorowanym, tj. radą gminy. Nie może być bezpośrednio objęty czynnością nadzorczą (rozstrzygnięciem nadzorczym). Nie jest zatem uprawniony do poddania czynności nadzorczej (aktu nadzoru) kontroli bezstronnego i niezawisłego sądu (w rozumieniu art. 45 ust. 1. Konstytucji).

Postanowienie TK z dnia 14 grudnia 2009 r., SK 49/07

Standard: 91 (pełna treść orzeczenia)

Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami - członkami wspólnoty samorządowej, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności.

Szczegółowe uregulowania odnoszące się do wykonywania nadzoru nad samorządem zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz, prezydent) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Na tych samych zasadach wójt (burmistrz, prezydent) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (art. 90 ust. 2 ustawy).

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 ustawy). Jednakże po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy).

W powyższym modelu nadzoru nie mieści się skarga z art. 101 ust. 1 ustawy, która jest instytucją zapewniającą ochronę sądową każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008/7/121, Dz.U.2008/170/1053

Standard: 92 (pełna treść orzeczenia)