Wyrok z dnia 2025-02-13 sygn. II SA/Gl 1067/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zawierciu na uchwałę Rady Miasta i Gminy w Pilicy z dnia 28 lutego 2024 r. nr LXIX/462/2024 w przedmiocie ochrony zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Pismem z dnia 26 czerwca 2024 r. Prokurator Rejonowy w Zawierciu (dalej jako: "strona skarżąca" lub "Prokurator") wniósł skargę na załącznik do uchwały Rady Miasta i Gminy w Pilicy z dnia 28 lutego 2024 r., nr LXlX/462/2024, w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2024 (dalej "Program").

Zaskarżonemu aktowi Prokurator zarzucił:

1) istotne naruszenie art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.o.z.", i art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieprzekazanie jego projektu do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

2) istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. i art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, polegające na określaniu w punkcie 2 załącznika obowiązku dokarmiania kotów w okresie jesienno-zimowym, gdy zaistnieją warunki uniemożliwiające kotom wolno żyjącym samodzielne zdobycie pokarmu, podczas gdy obowiązek dokarmiania tych zwierząt powinien być realizowany całorocznie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2024 r., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta i Gminy w Pilicy z dnia 28 lutego 2024 r. Nr LXIX/462/2024

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że obowiązujące ustawodawstwo wyraźnie limituje kompetencje jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego. Samorządowy prawodawca zobowiązany jest działać ścisle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, powiększane w drodze wykładni rozszerzającej, ani też wyprowadzane w drodze analogii.

Dalej Prokurator wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca określa program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 tej ustawy określił zakres przedmiotowy tego programu. Nadto, stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z., projekt programu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich działających na obszarze gminy. Warunkiem więc zgodnego z prawem przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest uprzednie przejście jego projektu przez procedurę opiniodawczą.

W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Projekt programu został przekazany do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zawierciu oraz siedmiu kół Łowieckich tj., "Cyranka" Wierbka, "Darz Bór" Ogrodzieniec, "Diana" Ogrodzieniec, "Hubert" Pilica, "Hubertus" Olkusz, "Grzywacz" Kraków, "Orle Gniazdo" Zawiercie, celem zaopiniowana. Podmioty te w ustawowym terminie nie wniosły uwag do programu." Oznacza to, że program uchwalony został z pominięciem zaopiniowania przez działające na obszarze gminy organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Brak poddania projektu omawianej uchwały zaopiniowaniu właściwym organizacjom społecznym (jak również innym podmiotom określonym w art. 11a ust. 7 u.o.z.), a tym samym pozbawienie tych podmiotów uprawnienia do przedstawienia własnej opinii powoduje, że uchwalenie aktu normatywnego następuje z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa. Strona skarżąca wskazała przy tym, że brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia.

Prokurator wskazał, że Rada Gminy i Miasta Pilica nie podjęła żadnych czynności mających na celu stwierdzenie czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zasięgiem działania gminę Pilica. Doświadczenie życiowe wskazuje jednakże, iż istnieje wiele organizacji mających na celu ochronę zwierząt o zasięgu obejmującym cały kraj, a tym samym i Gminę Pilica. W ocenie Prokuratora nie doszło więc do sytuacji, w której ustalono, że obszar Gminy Pilica nie jest objętym działaniem podmiotów uprawnionych do zaopiniowania projektu, a więc jedynej sytuacji, w której gmina byłaby zwolniona z obowiązku zasięgnięcia ich opinii.

W dalszej kolejności Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 11a ust 2 pkt 2 u.o.z. program obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Przepisy przywołanej ustawy nie wprowadzają ograniczeń czasowych do realizowania dokarmiania kotów. W tej sytuacji, skoro w punkcie 2 zaskarżonego programu określono okres w jakim zapewnia się dokarmianie kotów, doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego. Dodatkowo strona skarżąca zauważyła, że wskazanie w programie okresu "jesienno- zimowego, gdy zaistnieją warunki uniemożliwiające kotom wolno żyjącym samodzielne zdobycie pokarmu", jest pojęciem nieostrym. Nie da się w sposób dokładny określić, kiedy ten okres się zaczyna, a dodatkowy warunek, który musi zaistnieć, aby można było rozpocząć dokarmianie kotów jest warunkiem ocennym. W zaskarżonym programie nie wskazano również osoby, która będzie podejmowała decyzję o rozpoczęciu dokarmiania wolnożyjących kotów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odniósł się do podniesionych w jej treści zarzutów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. i art. 7 i 93 Konstytucji RP organ wskazał, że Program został przekazany do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zawierciu oraz siedmiu kół łowieckich, które w ustawowym terminie nie wniosły do niego uwag. Nadto podniósł, że na terenie Gminy Pilica nie działa żadna organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Informacje o braku działania powyższych podmiotów na terenie gminy Pilica, zostały ustalone na podstawie danych dostępnych w organie oraz w Krajowym Rejestrze Sądowym. Takie samo stanowisko zostało przedstawione przez Burmistrza Miasta i Gminy Pilica w piśmie z dnia 28 marca 2024 r. w odpowiedzi na pismo Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie udzielenia informacji czy projekt "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2024 r." został przekazany do zaopiniowania organizacjom społecznym działającym na terenie gminy Pilica. W tym zakresie uchwała podlegała sprawdzeniu przez organ nadzoru i jako prawidłowa wprowadzona została do obiegu prawnego.

Odnośnie zarzucanego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. i art. 7 i 93 Konstytucji RP organ wskazał, że zgodnie z punktem 2 przedmiotowego programu, opieka i dokarmianie wolno żyjących kotów będzie prowadzone przez podmiot - Pan Rafał Żmuda prowadzący działalność gospodarczą w oparciu o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej pod nr NIP 6492078398, na podstawie zawartej umowy, oraz pomoc weterynaryjną świadczoną przez Przychodnię Weterynaryjną Artur Grabowski z siedzibą w Żarkach ul. Mostowa 1 oraz Gabinetem Weterynaryjnym Panaceum z siedzibą w Zawierciu ul. Obrońców Poczty Gdańskiej 18, 42-400 Zawiercie, z którymi Pan Rafał Żmuda ma podpisane umowy. Opieka nad wolno żyjącymi kotami będzie polegała na opiece weterynaryjnej w miejscu zdarzenia lub w razie potrzeby we wskazanej powyżej przychodni weterynaryjnej, natomiast dokarmianie będzie prowadzone w okresie jesienno-zimowym, gdy zaistnieją warunki uniemożliwiające kotom wolno żyjącym samodzielne zdobycie pokarmu i będzie polegało na dostarczaniu karmy we wskazane miejsce bytowania wolno żyjących kotów. W/w zadania będą wykonywane po wcześniejszym pisemnym zgłoszeniu powyższych sytuacji do tutejszego urzędu przez mieszkańców gminy Pilica."

Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie jest realizowane zgodnie z ustawą, ponieważ opieka weterynaryjna realizowana jest przez wskazany w programie podmiot i każde zwierzę chore, ranne, także niedożywione ma zapewnioną opiekę przez cały czas trwania programu. Natomiast dokarmianie realizowane ma być poprzez zgłoszenie takowej potrzeby do urzędu i polega na dostarczeniu pokarmu w szczególnych przypadkach, kiedy zwierzę nie ma możliwości samodzielnie zdobyć pożywienia, jest chore czy panują trudne warunki pogodowe itp. Nie może stanowić podstawowego źródła pożywienia dla wolnożyjących kotów, gdyż stanowiłoby to zagrożenie dla prawidłowego rozwoju zwierząt i mogłoby doprowadzić do utraty instynktu łowieckiego. Tym samy prawidłowe wydaje się dokarmianie wolnożyjących kotów jedynie we wskazanym okresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy z zakresu administracji publicznej należy ponadto uwzględnić treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1465 ze zm.) - dalej "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a nadto treść art. 91 ust. 4 u.s.g., na podstawie którego można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się w związku z tym, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmując jednak, że katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może jednak naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń kwalifikowanych jako istotne, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenia te dotyczą w szczególności przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawę prawną aktu, przepisów prawa ustrojowego, czy też przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu.

Przedmiot sądowej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta i Gminy w Pilicy z dnia 28 lutego 2024 r., nr LXlX/462/2024, w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2024.

Uchwała przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami zalicza się do aktów prawa miejscowego.

Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały zostało wyrażone w art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program może też obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program ten zawiera również wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Wobec powyższego, kontrola zaskarżonej uchwały wymaga zbadania, czy zaskarżona uchwała realizuje wszystkie obligatoryjne elementy programu określone w art. 11a ust. 2 oraz w ust. 5 u.o.z., a równocześnie, czy uregulowane tam kwestie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. Istotne jest również to, by postanowienia programu były na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego powinna być uregulowana.

Odnosząc się kolejno do wymaganych elementów Programu Sąd stwierdza, że:

Wymóg zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., Program realizuje w pkt 1 w którym wskazano określone z adresu schronisko, z którym Gmina Pilica ma zawartą stosowną umowę.

Wymóg określenia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z.) realizują pkt 2 Programu. Program wskazuje konkretny podmiot, z którym gmina zawarła umowę na realizację tego zadania. Sąd nie zgadza się z zarzutem skargi dotyczącym ograniczenia czasowego w dokarmianiu wolno żyjących kotów. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca użył w ustawie pojęcia "wolno żyjących kotów". Koty żyjący na wolności są drapieżnikami i żywią się pokarmem dostępnym w środowisku, w tym przede wszystkim gryzoniami, ptakami i innymi zwierzętami, na które polują. Konieczność ich dokarmiania pojawia się jedynie w okresie później jesieni i zimy i to tylko w tych okresach, gdy warunki naturalne (śnieg, mróz) uniemożliwiają im samodzielne zdobycie pokarmu. Należy również zauważyć, że w ustawie użyto pojęcia "dokarmiania". Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN "dokarmić – dokarmiać" oznacza "dać dodatkowy pokarm". Zdaniem Sądu gmina nie ma obowiązku dokarmiania wolno żyjących kotów cały rok kalendarzowy, ale istnieje obowiązek ich dokarmiania w sytuacjach, gdy nie są w stanie zapewnić sobie samodzielnie pożywienia. Tym samym w ocenie składu orzekającego brzmienie pkt 2 Programu nie narusza przepisów prawa. W pozostałym zakresie Sąd uznał, że pkt od 3 – 9 Programu realizują wymogi ustawowe.

Kluczową dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest ocena czy w procesie poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały Gmina Pilica zrealizowała wymogi wynikające z art. 11 ust. 7a u.o.z. Zgodnie z jego treścią projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Sąd zgadza się z twierdzeniem, że niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zdaniem składu orzekającego nie można przyjąć za zasadne nakładanie na gminę nieograniczonego obowiązku poszukiwania działających na jej terenie organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt. Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem, iż brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, czy też brak wiedzy co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie. Słuszne jest także przyjęcie, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar i w tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Sąd przychyla się do stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt (brak zarejestrowanych na terenie gminy takowych organizacji), dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., wystarczającym, ale też koniecznym jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2022 r. IV SA/Wa 1528/21, Lex nr 370836 czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 września 2023 r., II SA/Łd 586/23, Lex 3618204).

W ocenie Sądu zarzut skargi, że Rada Miasta i Gminy Pilica nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., tj. przekazania do zaopiniowania projektu Programu działającym na obszarze gminy organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt jest uzasadniony. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jak i z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby gmina podjęła próbę dotarcia do regionalnych czy ogólnopolskich organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt poprzez umieszczenie projektu w przestrzeni publicznej w sposób umożliwiający zapoznanie się z projektem Programu w rozsądnym terminie i wyrażenie opinii co do jego treści. Brak realizacji obowiązku z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. należy uznać za istotne naruszenie prawa uzasadniające unieważnienie zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.