Wyrok z dnia 2022-12-16 sygn. III OSK 5482/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 682/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 682/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał partię polityczną P. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność partii politycznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od partii politycznej na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. w dniu 28 września 2020 r., na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiło o udostępnienie przez partię polityczną P. informacji publicznej w zakresie umowy koalicyjnej podpisanej w dniu 26 września 2020 r., o której mowa w artykule prasowym (Stowarzyszenie wskazało link, pod którym dostępny jest artykuł).

W ocenie partii zawnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Treść wewnętrznych ustaleń i rozmów liderów partii politycznych należy bowiem do sfery objętej wolnością działalności partii politycznych, dlatego pismem z dnia 29 września 2020 r. poinformowano Stowarzyszenie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie pismem z dnia 19 października 2020 r. wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność partii P. w udostępnieniu informacji publicznej, w której nie zgodziło się z powyższym stanowiskiem partii i wniosło o zobowiązanie jej do załatwienia wniosku, stwierdzenie, że zaistniała bezczynność miała charakter rażący oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę partia polityczna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko o braku podstaw do uznania wnioskowanej informacji za informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając pojęcie informacji publicznej stwierdził, że przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim określonych jest jedynie przykładowe, zaś o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, decyduje kryterium przedmiotowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu, informacja objęta wnioskiem posiada walor informacji publicznej. Stowarzyszenie domagało się bowiem udostępnienia dokumentu wytworzonego przez parlamentarne partie polityczne, tj. umowy koalicyjnej zawartej pomiędzy P., S. i P. w dniu 26 września 2020 r., która dotyczyła, jak wynika z wypowiedzi rzecznika partii, rekonstrukcji rządu, deklaracji wspólnego startu w kolejnych wyborach oraz wspólnych uzgodnień projektów legislacyjnych, a zatem niewątpliwie zagadnień mających wpływ na kształtowanie życia publicznego. Opierając się na stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt K 14/12 stwierdził, że celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także uczestnictwie w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystaniu budżetowych środków finansowych, Sąd uznał, że umowa koalicyjna nie dotyczy spraw wewnętrznych partii koalicyjnych, lecz kwestii sprawowania przez nie władzy w państwie, a więc zagadnień, które należą do sfery życia publicznego. To, że dokument nie został podpisany przez funkcjonariusza publicznego nie oznacza, że nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro dokumenty prywatne, w tym umowy, zawierające informacje o sprawach publicznych, stanowią informację publiczną. Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Przejawem aktywności partii politycznych w sferze publicznej są takie działania, które mają bezpośrednie przełożenie na sposób sprawowania władzy w państwie. Tworząc umowę koalicyjną partie polityczne w istocie tworzą dokument o charakterze ustrojowym i politycznym, fundamentalnym dla ukształtowania struktury organizacyjnej i personalnej organów władzy oraz zadań i celów (programów) ich działania. Nie sposób zatem uznać, że tego rodzaju końcowe, wiążące strony umowy ustalenia nie są przejawem działalności partii politycznych w sferze publicznej. Skoro poszczególne partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania w sposób transparenty, to te same zasady powinny obowiązywać w przypadku kształtowania struktur rządowych i ich działania w ramach koalicji partii politycznych. Trudno też sporną umowę, wobec jej wiążącego dla koalicjantów charakteru oraz konkretnych skutków, jakie wywołuje w sferze m.in. kształtu i polityki Rady Ministrów, nazwać dokumentem wewnętrznym, sporządzonym na własne potrzeby partii politycznych. Umowa koalicyjna zawarta przez partie parlamentarne określa swoistego rodzaju model funkcjonowania konstytucyjnego organu państwa, jakim jest Rada Ministrów, a zatem odnosi się do spraw publicznych. W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany powinien odmówić udostępnienia informacji w tym zakresie.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał partię polityczną do rozpoznania wniosku skarżącego i stwierdził, że bezczynność nie była rażąca. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej odpowiedział bowiem na wniosek skarżącego, zaś nieprawidłowa odpowiedź wynikła z nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej, które powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła partia polityczna P. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi w konsekwencji przyjęcia, że treść umowy koalicyjnej stanowi informację publiczną, ponieważ "określa swoisty model funkcjonowania konstytucyjnego organu Państwa, jakim jest Rada Ministrów", podczas gdy:

- partie polityczne nie są władzami publicznymi ani innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a zatem nie mogą być one uznane za podmioty, z których działalnością wiąże się wytwarzanie informacji publicznych,

- umowa koalicyjna wiąże jedynie strony i nie jest skierowana do nieokreślonej, abstrakcyjnej grupy adresatów,

- partie polityczne nie mogą partycypować w sprawowaniu władzy ani uczestniczyć w pracach Rady Ministrów,

- skład personalny Rady Ministrów określa Prezes Rady Ministrów, który nie jest stroną umowy koalicyjnej,

- akceptacja poglądu Sądu I instancji wypaczałaby zasadę pluralizmu oraz swobody działania partii politycznych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi w konsekwencji przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie partia P. nie dochowała czynności proceduralnych przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy przepisy te mogą być stosowne wyłącznie jeśli wniosek obejmuje informacje publiczne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na rozstrzygnięcia NSA, w odniesieniu do pierwszej grupy zarzutów podniesiono, że wolność działania partii politycznych oraz jawność systemu funkcjonowania partii w precyzyjnie określonych obszarach oznacza, że cała działalność partii politycznych nie jest oparta na zasadzie jawności. Partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań. Partie polityczne nie wykonują więc samodzielnie władzy publicznej, wpływają natomiast na jej sprawowanie. Sąd I instancji pominął zatem okoliczność, że definicja informacji publicznej zakłada istnienie wymogu sprawowania władzy publicznej bądź wykonywania zadań władzy publicznej. O ile zgodzić się należy z twierdzeniem, iż partie sprawują funkcje publiczne, o tyle pojęciami zupełnie odmiennymi są spełnianie funkcji publicznych i spełnianie funkcji i zadań publicznych w zakresie władzy publicznej. Partia polityczna nie stanowi organu władzy publicznej i nie pełni funkcji publicznych w zakresie wykonywania zadań w zakresie władzy publicznej, a zatem zawieranie przez te partie umów cywilnoprawnych nie może być przejawem aktywności ani organu władzy publicznej ani osoby pełniącej funkcje publiczne w ww. zakresie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko na podmioty określone w art. 4 ust. 1 nałożono obowiązek udostępnienia informacji we wskazanym szerokim zakresie. Gdyby intencją ustawodawcy było uwzględnienie partii politycznych w katalogu podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy, to legislator tak ukształtowałby treść tego przepisu, ażeby swym zakresem obejmował także partie polityczne. Zatem, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, przyjąć trzeba, iż partia P. nie była zobowiązana do udostępnienia treści umowy koalicyjnej, gdyż partia ta, jako podmiot niemieszczący się w zakresie podmiotowym definicji informacji publicznej, podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie w zakresie finansowym.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, poczynienie pewnych ustaleń między swobodnie umawiającymi się partiami politycznymi, nie jest wynikiem żadnego zobowiązania ustawowego, żadnego prawnego nakazu działania. W przedmiotowej sprawie, wnioskowaną informację stanowią dokumenty prywatne partii, nie są to bynajmniej dokumenty przeznaczone dla nieokreślonej i abstrakcyjnej grupy adresatów, nie są to w żadnej mierze dokumenty przeznaczone "na zewnątrz", nie determinują i nie kreują obowiązków ani uprawnień kogokolwiek poza stronami umów, a zatem nie posiadają waloru publicznego. Fakt, że określona decyzja polityczna odnosi się do funkcjonowania Rady Ministrów lub innych aspektów życia publicznego, nie może być przesłanką uzasadniającą udostępnienie przedmiotowej informacji. Odmienne rozumienie sprawy dawałoby przyzwolenie do faktycznego wzajemnego kontrolowania się przez partie polityczne, np. poprzez wnioskowanie o udostępnienie porozumień wewnątrzpartyjnych, protokołów ze spotkań ciał statutowych itp.

Strona skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się także z poglądem, że umowa koalicyjna winna podlegać udostępnieniu z uwagi na to, że jest to wiążący dokument o charakterze fundamentalnym dla kształtowania struktury organizacyjnej i personalnej Rady Ministrów, o składzie Rady Ministrów decyduje bowiem Prezes Rady Ministrów. Upublicznianie wewnętrznych ustaleń pomiędzy środowiskami politycznymi, tylko dlatego, że owe ustalenia zostały nazwane "umową" prowadzić może do wypaczenia i dezinformacji, gdyż ustalenia te są płynne, dynamiczne, nie mogą być przedmiotem roszczeń, a ich charakter jest wyłącznie polityczny. Zasada jawności struktur partii politycznej nie może stanowić skutecznego uzasadnienia dla każdej potrzeby uzyskania informacji o sojuszach nawiązanych przez konkretną partię.

W odniesieniu do drugiej grupy zarzutów, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wniosek skarżącego nie był wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, a zatem partia udzieliła odpowiedzi i wyjaśnień drogą zwykłego pisma, informującego wnioskodawcę o powodach uniemożliwiających rozpatrzenie wniosku, co z kolei oznacza, że nie była bezczynna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu oraz podnosząc, że skarga kasacyjna zmierza do wyłączenia z zakresu transparentności jednej z ważniejszych aktywności partii politycznych w postaci m.in. projektowania procesów legislacyjnych, ustalania podziału pomiędzy partiami funkcji w organach władz publicznych, instytucjach publicznych, czy też spółkach skarbu państwa.

Zarządzeniem z dnia 13 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Strony zostały poinformowane o terminie posiedzenia oraz o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W piśmie procesowym z dnia 26 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o przyjęcie tego pisma jako uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej. W piśmie tym powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r. w sprawie III OSK 4839/21, w którym Sąd ten w identycznym stanie faktycznym i prawnym przesądził, że dokument umowy koalicyjnej nie stanowi informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Zarzuty te okazały się nieskuteczne ze względu na ich wadliwą konstrukcję.

W ramach obydwu podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit a. p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 zdanie 2 w związku z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP (zarzut 1 skargi kasacyjnej) oraz z art. 13 i art. 16 u.d.i.p. (zarzut 2 skargi kasacyjnej).

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji była sprawa ze skargi na bezczynność podmiotu będącego adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a Sąd I instancji uwzględniając skargę orzekał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., a zwłaszcza nie stosował i nie mógł stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. przepisu, który normuje kompetencje sądu administracyjnego w sprawach skarg na decyzje i postanowienia, a nie w sprawach bezczynności organu. Już ta okoliczność przesądza o nieskuteczności obydwu zarzutów skargi kasacyjnej.

Ponadto w ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano dodatkowo na art. 13 i art. 16 u.d.i.p. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 13 i art. 16 u.d.i.p. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych normujących odrębne zagadnienia. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określa ustawowe terminy udostępnienia informacji publicznej, a art. 13 ust. 2 u.d.i.p. normuje obowiązki organu w sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje na formę decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji przez organ władzy publicznej, a art. 16 ust. 2 u.d.i.p. składający się z dwóch punktów normuje kwestie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do decyzji, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. osobno odnosząc się do terminu rozpoznania odwołania od decyzji (punkt 1) i wymogów uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (punkt 2). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 13 i art. 16 u.d.i.p., poza tym, że odnosi się do przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego, to ponad wszelką wątpliwość nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tych przepisów, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Zarówno treść omawianego zarzutu, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, w których skoncentrowano się na konstatacji, że wniosek nie obejmował informacji publicznej, a zatem organ nie mógł naruszyć przepisów u.d.i.p. nie dochowując czynności proceduralnych przewidzianych w tej ustawie, nie dawały podstaw do dokonania rekonstrukcji zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wadliwość pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, dyskwalifikująca jego skuteczność z wyżej wskazanego powodu, tj. objęcia nim art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który nie mógł być i nie był stosowany przez Sąd I instancji w realiach niniejszej sprawy, umożliwiała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jedynie odniesienie się do tego zarzutu w zakresie poprawności wykładni pozostałych przepisów wskazanych w jego treści. Naczelny Sąd Administracyjny miał bowiem na uwadze również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, które koncentruje się właśnie na argumentacji mającej wykazać, że rozumienie art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 zdanie 2 i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP nie uzasadnia wniosku, że umowa koalicyjna stanowi informację publiczną.

Zarzut powyższy we wskazanym zakresie, tj. zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.

W odniesieniu do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie ulega wątpliwości, że w związku z treścią art. 4 ust. 2 u.d.i.p., partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw do odczytywania zakresu przedmiotowego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z norm prawnych określających zakres podmiotowy tego prawa, tj. (gdy chodzi o podmiot zobowiązany) z art. 4 ust. 1-3 u.d.i.p. Z art. 4 ust. 2 wynika, że partie polityczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznej, a z zestawienia tego unormowania z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy wyprowadzić wniosek, że partie polityczne nie są podmiotami określonymi jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Na tle tych unormowań wyłania się teza, zgodnie z którą istnieją podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, mimo że nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. Do takich podmiotów należą właśnie partie polityczne.

Skoro partie polityczne nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., to konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy z takiego określenia, a zatem z powyższych unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej wynika zawężony zakres przedmiotowy tego prawa właściwy dla partii politycznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie wynika zakres przedmiotowy tego prawa, tj. zawężone w stosunku do partii politycznych pojęcie informacji publicznej. Brak podstaw do przyjmowania, że art. 4 ust. 2 u.d.i.p. stanowi o autonomicznej w stosunku do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. kategorii informacji publicznej. Zawężony w stosunku do partii politycznych zakres pojęcia informacji publicznej nie wynika też z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty określając "w szczególności" zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ani nie zawężają ani nie rozszerzają zakresu przedmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP poprzez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1-2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych. Wskazanie w art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p., że informacją publiczną jest informacja o podmiotach i zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie oznacza automatycznie, że informacja o działalności partii politycznych nie jest informacją publiczną. Podkreślić należy, że Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie uzyskiwania informacji o działalności m.in. "innych osób oraz jednostek organizacyjnych". W doktrynie prawa konstytucyjnego trafnie przyjmuje się, że w zakresie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji mieszczą się m.in. wymienione w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. partie polityczne (por. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, Komentarz do art. 61).

W oparciu o treść art. 61 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją o sprawach publicznych, czyli informacją publiczną jest informacja o działalności partii politycznych "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". W istocie zatem może powstać wątpliwość w jaki sposób podmiot, taki jak partia polityczna, który nie jest "podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ma realizować publiczne prawo podmiotowe do uzyskiwania informacji o swojej działalności "w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", bowiem jak wyżej wskazano prawo to w przypadku takich podmiotów, jak "inne osoby oraz jednostki organizacyjne", obejmuje informacje o działalności tych podmiotów właśnie "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni powyższych przepisów należy dokonać w duchu zasady jawności i transparentności życia publicznego (tj. zasady wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP) mając na uwadze charakter konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej jako politycznego publicznego prawa podmiotowego, z jednoczesnym odrzuceniem rezultatów wykładni prowadzącej ad absurdum. Do absurdalnych rezultatów prowadziłaby wykładnia, zgodnie z którą skoro z jednej strony ustawodawca wskazał partie polityczne jako podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej nie będące "podmiotami wykonującymi zadania publicznej" w rozumieniu u.d.i.p., przy czym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie zadań publicznych jest odnoszone do "władz publicznych i innych podmiotów", a z drugiej strony przyjął, że w przypadku tego rodzaju podmiotów udostępnieniu podlega informacja "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to w istocie zobowiązując partie polityczne do udostępniania informacji publicznych zwolnił je z tego obowiązku, bo nie wykonując zadań władzy publicznej (czyli węższej kategorii zadań publicznych) nie mają one informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Wykładnię taką, jako prowadzącą do absurdu, należy zatem odrzucić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro partie polityczne są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej "w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to zakres ten nie może być kategorią pustą.

Nawiązując do zasady jawności i transparentności życia publicznego, jako zasady ukierunkowującej proces wykładni przepisów, w których zakodowane są normy dotyczące dostępu do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, należy podzielić stanowisko doktryny prawniczej, zgodnie z którym zasada ta, ujmowana słusznie jako jedna z najważniejszych idei związanych z demokratycznym państwem prawnym "wyraża przekonanie, że państwo demokratyczne nie może prawidłowo funkcjonować bez zasad i mechanizmów zapewniających przejrzystość i otwartość działania instytucji publicznych. Jawność jest instrumentem kontroli społeczeństwa nad władzą w jej codziennym działaniu. Państwo demokratyczne zobowiązane jest zapewnić takie standardy działania, jakie pozwolą jednostkom uzyskać informacje o gromadzonych, przechowywanych i przetwarzanych danych odnoszących się nie tylko do niej samej, ale także społeczeństwa i państwa" (zob. C. Mik, Zasada jawności i jej ograniczenia w demokratycznym państwie prawa w świetle standardów międzynarodowych, w: G. Szpor (red.): Jawność i jej ograniczenia, Tom XI Standardy europejskie (red. C. Mik), Warszawa 2016, s. 1). Zasada jawności działania organów władzy publicznej jest też określana jako zasada przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61. https://sip.lex.pl/#/commentary/587806655/650718/tuleja-piotr-red-konstytucja-rzeczypospolitej-polskiej-komentarz-wyd-ii?cm=URELATIONS).

W wykładni wyżej wskazanych przepisów nie można pomijać ani treści zasady jawności i transparentności życia publicznego ani charakteru konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego. Kwalifikowanie prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego nie jest kwestionowane ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Polityczny charakter tego prawa wynika z kolei z treści unormowania zawartego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, rozpatrywanej z uwzględnieniem jego umiejscowienia w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Wolności i prawa polityczne". Polityczne publiczne prawo podmiotowe to takie prawo, które daje roszczenie o udział w życiu publicznym. W doktrynie prawniczej prawa polityczne określane są jako prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (zob. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143). Są to prawa uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (zob. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76). Prawo dostępu do informacji publicznej przedstawia się tu jako prawo nierozerwalnie związane ze strukturą państwa jako wspólnoty publicznoprawnej. Dotyczy relacji pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej (zbiorowości publicznoprawnej) a tą wspólnotą, a nie relacji pomiędzy członkami wspólnoty, dotyczy zatem relacji charakteryzowanych przez konstrukcję publicznych praw podmiotowych, przy czym jako prawo polityczne koncentruje się na tym aspekcie powyższych relacji, które związane są bezpośrednio i nierozerwalnie ze sposobami i standardami realizowania władzy publicznej przez wspólnotę (państwo). Obejmując te relacje pojęciem "prawa do uzyskiwania informacji" prawodawca wyposażył podmioty uprawnione w roszczenia o udostępnienie informacji. Jedną z istotnych cech konstrukcji publicznych praw podmiotowych jest to, że są one udzielone obywatelom w indywidualistycznie rozumianym interesie publicznym. Cel, jakiemu służyć mają publiczne prawa podmiotowe wyraża się m.in. w tym, że nie dotyczą one relacji pomiędzy poszczególnymi obywatelami, ale wyłącznie relacji między jednostką a wspólnotą publicznoprawną - służą kontroli działalności "władzy", a nie innych jednostek.

Mając na uwadze powyższe kryteria należy zatem przyjąć, że zaliczenie na gruncie u.d.i.p. partii politycznych do podmiotów nie będących "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ale jednak zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, w zestawieniu z wymogiem udostępniania przez partie polityczne informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej", powinno być odczytywane nie tylko przy przyjęciu, że zakres ten nie może być kategorią pustą, a zatem partia polityczna może znaleźć się w sytuacji podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, lecz ponadto w ten sposób, że partia polityczna, w sytuacji, w której znajdzie się w roli podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych w tym zakresie jako podmiot wykonujący zadania publiczne realizujący polityczne publiczne prawo podmiotowe obywateli do uzyskania informacji publicznej oraz realizujący wartości wynikające z zasady jawności i transparentności życia publicznego. Partia polityczna z perspektywy unormowań zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest na gruncie tych unormowań podmiotem, który w pewnych sytuacjach wykonuje "zadania władzy publicznej", a tym samym wykonuje zadania mieszczące się w szerszej kategorii zadań publicznych.

Należy zwrócić uwagę, że o ile zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 372) "partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań", to w przypadku partii politycznej, której przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą (Sejm i Senat) oraz władzę wykonawczą (Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów) – art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, osiągając i realizując tym samym cel określony w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, tj. "cel udziału w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej" oraz realizując jedną z funkcji partii politycznych, jaką jest "funkcja rządzenia, realizowana przede wszystkim w organach władzy ustawodawczej i wykonawczej" (zob. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 11), jej działalność niewątpliwie mieści się w zakresie "w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Charakter publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako konstytucyjnego prawa politycznego oraz zasada jawności i transparentności życia publicznego ukierunkowujące wykładnię wskazanych wyżej przepisów uwzgledniającą wartości, do jakich odwołuje się wskazana zasada oraz cel publicznych praw podmiotowych uzasadniają wniosek, zgodnie z którym jeśli podmiot, jakim jest partia polityczna znajdzie się w sytuacji, w której faktycznie i realnie wykonuje zadania władzy publicznej, tj. wówczas, gdy przedstawiciele partii politycznej są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, to ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji o swojej działalności w zakresie, "w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". O ile zatem umowa koalicyjna zawierana jest przez partie polityczne, której przedstawiciele nie są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, jak np. umowa partii dopiero starających się o miejsce w parlamencie, którego dotychczas nie zajmują, albo – jak wskazuje strona skarżąca kasacyjnie – mająca charakter porozumienia z inną formacją, którego przedmiotem jest opracowanie elementów wspólnego programu, bądź kampanii wyborczej, o tyle umowa koalicyjna partii politycznych, których przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, jak np. umowa koalicyjna leżąca u podstaw utworzenia rządu bądź jego rekonstrukcji, jest przejawem działalności w zakresie "w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie do zaakceptowania jest pogląd, według którego działania i akty podejmowane przez partie polityczne rządzące państwem i dotyczące tego rządzenia nie powinny być transparentne. Wykładnia powyższa w żaden sposób nie godzi w treść konstytucyjnego unormowania art. 11 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Finansowanie partii politycznych jest jawne". Obowiązki informacyjne partii politycznej, odmienne w sytuacji, gdy jej przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą i odmienne, gdy takimi piastunami nie są, nie godzą ani w wolność tworzenia i działania partii politycznej, ani w zasady równości i dobrowolności zrzeszania się w nich obywateli polskich, ani w cele i jawność finansowania partii politycznych.

Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela generalnego poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2022 r., III OSK 4839/21, w którym przyjęto, że – niezależnie od tego, czy partia polityczna poprzez swoich przedstawicieli będących piastunami organów sprawujących władzę wykonuje zadania władzy publicznej, czy też ich nie wykonuje - zakres obowiązku udzielania informacji publicznej przez partie polityczne należy ograniczyć do spraw odnoszących się do finansowania partii politycznych, jawności struktur, ewidencji i statutu oraz do ewentualnego gospodarowania przez partię polityczną mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a także, że w każdym przypadku treść i postać umowy koalicji rządowej zawartej przez partie polityczne nie należy do kategorii informacji publicznej. Brak również podstaw do przyjęcia, że dla kwalifikacji treści umowy jako informacji publicznej znaczenie ma prywatnoprawny bądź publicznoprawny charakter tej umowy. Jeżeli treść umowy zwiera informację o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zakresie tam przewidzianym, to jest informacją publiczną niezależnie od tego, czy umowa ta została zawarta w reżimie prawa prywatnego czy w reżimie prawa publicznego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że ze względu na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do zajęcia stanowiska wyłącznie w zakresie wykładni wskazanych w treści zarzutów przepisów prawa materialnego. Nie miał natomiast podstaw do zweryfikowania prawidłowości zastosowania tych przepisów w stosunku do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnej umowy koalicyjnej, tj. umowy podpisanej przez liderów partii politycznych P., S. i P. z dnia 26 września 2020 r. Jednakże w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę – zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. – wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, oddalenie skargi kasacyjnej powoduje, że wobec uzyskania w konsekwencji oddalenia tej skargi waloru prawomocności przez wyrok Sądu I instancji, wiążące są wszystkie wyrażone w nim oceny prawne, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zarówno te, które nie zostały zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i te, które ze względu na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. nie były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a złożona w sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.