Wyrok z dnia 2023-03-10 sygn. III OSK 7361/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 48/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 48/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia

S. z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał partię polityczną P. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. z dnia 28 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność partii politycznej P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 28 września 2020 r. Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. zwróciło się do partii politycznej P. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na podany adres e-mail skanu umowy koalicyjnej podpisanej w dniu 26 września 2020 r., o której mowa m.in. w artykule publikowanym na: https://tvn24.pl/polska/umowa-koalicyjna-zjednoczonej-prawicy-co- zawiera-4703329.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Biuro P. poinformowało Stowarzyszenie w dniu 6 października 2020 r., że nie ma obowiązku udostępnienia ww. informacji, bowiem umowy wewnętrzne między partiami politycznymi nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 19 października 2020 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie Stowarzyszenia umowa koalicyjna, w zakresie w jakim odnosi się do realizacji zadań przez władzę publiczną, stanowi informację publiczną. Z oświadczenia rzecznika partii koalicyjnej wynika, że w umowie koalicyjnej znalazły się m.in. takie kwestie jak rekonstrukcja rządu, deklaracja wspólnego startu w kolejnych wyborach oraz wspólne uzgodnienia projektów legislacyjnych. Z powyższego wynika, że w umowie koalicyjnej znajdują się informacje, które bezpośrednio oddziałują na sprawy publiczne. Ponadto kwestie związane ze strukturą i podziałem kompetencji Rady Ministrów, rekonstrukcji rządu, nie wywołują jedynie skutków w ramach samych partii politycznych, ale w sposób istotny wpływają na sprawy publiczne, a więc stanowią informacje publiczne. Uzgodnienia koalicjantów bezpośrednio przekładają się na to, jakie akty będą uchwalane w Sejmie. Akty legislacyjne wywierają skutki w sferze praw i obowiązków obywateli i mają wpływ na sposób gospodarowania środkami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę partia polityczna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz stwierdziła, że wobec udzielenia odpowiedzi w dniu 6 października 2020 r. nie pozostaje w bezczynności. Treść umowy koalicyjnej stanowi wewnętrzną sprawę Partii oraz jej koalicjantów i dotyczy zasad podejmowanej przez te podmioty współpracy w sferze wewnętrznej (koalicja partii) i organizacyjnej, nie zaś w zakresie realizacji zadań publicznych. Ponadto partie polityczne zobowiązane są do udostępniania jedynie informacji dotyczących ich gospodarki finansowej. Nie jest również prawdą jakoby umowa koalicyjna zawierała informacje o projektowaniu aktów normatywnych podlegające ujawnieniu jako informacja publiczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że spór sprowadza się do ustalenia, czy umowa koalicyjna, której udostępnienia odmówiono, stanowi informację publiczną. Nie jest bowiem wątpliwe i nie stanowi to także kwestii spornej między stronami, że partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Zdaniem Sądu, żądanie wniosku obejmowało informację publiczną, dotyczyło bowiem dokumentu wytworzonego przez parlamentarne partie polityczne. Umowa koalicyjna dotyczyła, jak wynika z wypowiedzi publicznej rzecznika partii koalicyjnej, rekonstrukcji rządu, deklaracji wspólnego startu w kolejnych wyborach oraz wspólnych uzgodnień projektów legislacyjnych, a zatem niewątpliwie zagadnień mających wpływ na kształtowanie życia publicznego. Zdaniem Sądu trudno zaakceptować pogląd, że działania i akty podejmowane przez partie polityczne sprawujące władzę w państwie i dotyczące wykonywania władzy mogą nie być transparentne. Wnioskowana umowa koalicyjna, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, nie dotyczy spraw wewnętrznych partii koalicyjnych, lecz kwestii sprawowania przez nie władzy w państwie, a więc zagadnień, które należą do sfery życia publicznego, w którym obywatele mają pełną podmiotowość.

Zdaniem Sądu, uczestnictwo partii politycznych w wyborach, rejestracja komitetów wyborczych i kandydatów, potencjalny lub realny wpływ na obsadzenie stanowisk publicznych oraz finansowanie działalności z budżetu państwa, są przejawami aktywności w sferze publicznej, a w konsekwencji informacje na ten temat dotyczą spraw publicznych. Przejawem aktywności partii politycznych w sferze publicznej będą zatem takie działania, które mają bezpośrednie przełożenie na sposób sprawowania władzy w państwie. Sąd stwierdził, że tworząc umowę koalicyjną, partie polityczne w istocie tworzą dokument o charakterze ustrojowym i politycznym, fundamentalnym dla ukształtowania struktury organizacyjnej i personalnej organów władzy oraz zadań i celów (programów) ich działania. Tego rodzaju końcowe ustalenia, wiążące strony umowy, są przejawem działalności partii politycznych w sferze publicznej. Skoro poszczególne partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania w sposób transparentny, to te same zasady powinny obowiązywać w przypadku kształtowania struktur rządowych i ich działania w ramach koalicji partii politycznych. Wiążący dla koalicjantów charakter umowy oraz jej konkretne skutki, jakie wywołuje w sferze m.in. kształtu i polityki Rady Ministrów, powoduje, że nie stanowi ona dokumentu o charakterze wewnętrznym. Uznając zatem, że podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności, Sąd zobowiązał partę polityczną do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, wyjaśniając, że w sytuacji uznania, że udostępnienie ww. informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany powinien odmówić udostępnienia informacji w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność partii politycznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność podmiotu zobowiązanego nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej, które to mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni, przy czym nie bez znaczenia w sprawie był charakter podmiotu zobowiązanego, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła partia polityczna P. zaskarżając ten wyrok w części jego punktu I i III, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dokonanie własnych ustaleń faktycznych w oparciu o fragmenty wypowiedzi w mediach osób związanych z podmiotem zobowiązanym, wyrwane z kontekstu, pomimo, że zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zgodnie z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów;

2) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

a) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieprawidłowe uznanie, iż informacja objęta wnioskiem strony - umowa koalicyjna, spełnia kryteria definicji z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dotyczy sprawy publicznej;

b) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuwzględnienie zastosowanego przez ustawodawcę rozróżnienia podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zakresu ich ustawowych obowiązków w udostępnianiu informacji publicznej;

c) art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, pomimo że odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej nie może być uznana za bezczynność podmiotu zobowiązanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie pominął fakt, że zarówno status podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i wykładnia systemowa przepisu art. 4 tej ustawy wskazuje, iż nie jest możliwe utożsamianie podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 powyższego przepisu. Rozróżnienie przez racjonalnego ustawodawcę podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ma charakter celowy, a nie przypadkowy. Powyższe, czego Sąd I instancji nie dostrzegł, w zestawieniu z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do stwierdzenia, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej, ale jedynie to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie - określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Partia polityczna, w związku z udziałem w życiu publicznym, może posiadać informacje o sprawach publicznych i wówczas jest obowiązana do ich ujawnienia. Nie można jednak z tego obowiązku wywieść tezy, że każda z informacji posiadanych przez partię ma charakter publiczny, albo też, że każda informacja staje się informacją publiczną z chwilą, gdy w jej posiadanie wejdzie partia polityczna. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd uznał, że umowa koalicyjna ma walor informacji publicznej tylko w oparciu o wypowiedź rzecznika partii koalicyjnej, która została udzielona w wywiadzie oraz w oparciu o wypowiedź Prezesa Partii. Wypowiedzi te nie są w jakikolwiek sposób zweryfikowane, osadzone w kontekście, a ponadto podmiot zobowiązany nie miał możliwości odniesienia się do nich w trakcie postępowania. Podstawą orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Ponadto sąd może brać pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, w związku z czym dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji i dotyczy przeprowadzenia dowodów z dokumentu. Dokonywanie ustaleń na podstawie wypowiedzi prasowych stanowi naruszenie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że partia polityczna dopuściła się bezczynności, podczas gdy nie była ona zobowiązana do udzielania informacji żądanych przez skarżącego, ponieważ żądane informacje nie stanowią informacji publicznych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał własnych ustaleń faktycznych w oparciu o fragmenty wypowiedzi w mediach osób związanych z podmiotem zobowiązanym.

Zarzut ten nie jest zasadny.

Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania przed organem jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest jednak jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego. Wbrew przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie nie doszło do naruszenia tego przepisu w sytuacji, w której Sąd wyraził stanowisko, iż okoliczności wynikające z wypowiedzi publicznych rzecznika partii koalicyjnej czy prezesa partii skarżącej potwierdzają dokonaną przez Sąd ocenę charakteru umowy koalicyjnej. Sąd stwierdził, że przedmiotem wniosku był "dokument wytworzony przez parlamentarne partie polityczne, tj. umowa koalicyjna zawarta pomiędzy P., S. i P. w dniu 26 września 2020 r., która dotyczyła - jak wynika z wypowiedzi rzeczniczki P. A.C. udzielonej Polskiej Agencji Prasowej (wypowiedź [..]) - rekonstrukcji rządu, deklaracji wspólnego startu w kolejnych wyborach oraz wspólnych uzgodnień projektów legislacyjnych, a zatem niewątpliwie zagadnień mających wpływ na kształtowanie życia publicznego". Sąd stwierdził także, że charakter umowy koalicyjnej potwierdza również wypowiedź J.G. - Prezesa P. wygłoszona po podpisaniu ww. umowy koalicyjnej. Powoływane przez Sąd wypowiedzi są dostępne publicznie. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, nawiązując do powyższych "fragmentów wypowiedzi" Sąd I instancji nie stosował, tym bardziej nie stosował wadliwie, art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz działał zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. stanowiącym, że "Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony". Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, nie wyłącza tego obowiązku, tj. obowiązku wzięcia przez sąd pod uwagę faktów powszechnie znanych. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie zatem wywodzi, że doszło do naruszenia powyższych przepisów, a nadto nie wykazała w swoim zarzucie, aby ich ewentualne naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem warunkiem uwzględnienia zarzutów dotyczących przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi błędną wykładnię art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. przez nieprawidłowe uznanie, iż informacja objęta wnioskiem strony - umowa koalicyjna, spełnia kryteria definicji informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i dotyczy sprawy publicznej. W odniesieniu do tego zarzutu należy przede wszystkim stwierdzić, że zarzut błędnej wykładni powyższych przepisów, tj. ich niewłaściwego zrozumienia przez Sąd I instancji nie został przez stronę skarżącą kasacyjnie w jakikolwiek sposób uzasadniony. Tymczasem koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła w czym upatruje wadliwej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ani jaka jest, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, prawidłowa wykładnia powołanych przepisów pozostająca w opozycji do wykładni dokonanej przez Sąd I instancji. Wymogu uzasadnienia zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego nie spełnia przytoczenie treści przepisów objętych zarzutem skargi kasacyjnej. Niezależenie od tego, zarzut sformułowany jako nieprawidłowe uznanie, iż objęta konkretnym wnioskiem informacja dotycząca konkretnej umowy, tj. umowy koalicyjnej podpisanej w dniu 26 września 2020 r. przez konkretne, wskazane we wniosku partie polityczne, spełnia kryteria definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (przepis ten zawiera wiele mniejszych jednostek redakcyjnych – punktów i liter, których strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała w treści omawianego zarzutu) i dotyczy sprawy publicznej, nie stanowił zarzutu wadliwej wykładni powołanych przepisów. Strona skarżąca kasacyjnie nie odnosi się krytycznie do rozumienia powyższych przepisów, lecz w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje w istocie ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, odnosząc się wprost do konkretnego dokumentu, który stanowił przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zarzuca wadliwą ocenę konkretnego wniosku, chcąc podważyć prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji i oceny treści tego wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Tymczasem błędna wykładnia prawa materialnego oznacza niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej, a nie ocenę stanu faktycznego sprawy. Omawiany zarzut nie mógłby odnieść skutku również przy przyjęciu, że w istocie intencją strony skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie nie tyle błędnej wykładni prawa materialnego, co poprawności zastosowania prawa materialnego na skutek jego błędnej wykładni. Należy bowiem przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie w konsekwencji wadliwej wykładni należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy mogą być skutecznie podważane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny.

Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., którego błędnej wykładni strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "nieuwzględnieniu zastosowanego przez ustawodawcę rozróżnienia podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 art. 4 u.d.i.p. i zakresu ich ustawowych obowiązków w udostępnianiu informacji publicznej". Wyjaśniając ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że treść art. 4 ust. 2 nie pozwala na przyjęcie, że podmioty w nim wymienione mają tożsame obowiązki informacyjne, jak podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., co wynikać miałoby z treści art. 6 ust 1, w którym ustawodawca nie wymienia podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.d.i.p.

W odniesieniu do tego zarzutu stwierdzić trzeba, że kwestia zakresu zobowiązania podmiotu, jakim jest partia polityczna, do udostępniania informacji publicznej, była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym także w odniesieniu do treści umowy koalicyjnej, która stanowi przedmiot wniosku zgłoszonego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 grudnia 2022 r., III OSK 5482/21, zgodnie z którym brak jest jakichkolwiek podstaw do odczytywania zakresu przedmiotowego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z norm prawnych określających zakres podmiotowy tego prawa, tj. (gdy chodzi o podmiot zobowiązany) z art. 4 ust. 1-3 u.d.i.p. Z art. 4 ust. 2 wynika, że partie polityczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznej, a z zestawienia tego unormowania z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy wyprowadzić wniosek, że partie polityczne nie są podmiotami określonymi jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Na tle tych unormowań wyłania się teza, zgodnie z którą istnieją podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, mimo że nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. Do takich podmiotów należą właśnie partie polityczne. Skoro partie polityczne nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., to konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy z takiego określenia, a zatem z powyższych unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej wynika zawężony zakres przedmiotowy tego prawa właściwy dla partii politycznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie wynika zakres przedmiotowy tego prawa, tj. zawężone w stosunku do partii politycznych pojęcie informacji publicznej. Brak podstaw do przyjmowania, że art. 4 ust. 2 u.d.i.p. stanowi o autonomicznej w stosunku do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. kategorii informacji publicznej. Zawężony w stosunku do partii politycznych zakres pojęcia informacji publicznej nie wynika też z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty określając "w szczególności" zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ani nie zawężają ani nie rozszerzają zakresu przedmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP poprzez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1-2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych. Wskazanie w art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p., że informacją publiczną jest informacja o podmiotach i zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie oznacza automatycznie, że informacja o działalności partii politycznych nie jest informacją publiczną. Podkreślić należy, że Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie uzyskiwania informacji o działalności m.in. "innych osób oraz jednostek organizacyjnych". W doktrynie prawa konstytucyjnego trafnie przyjmuje się, że w zakresie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji mieszczą się m.in. wymienione w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. partie polityczne (por. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, Komentarz do art. 61).

W oparciu o treść art. 61 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją o sprawach publicznych, czyli informacją publiczną jest informacja o działalności partii politycznych "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". W istocie zatem może powstać wątpliwość w jaki sposób podmiot, taki jak partia polityczna, który nie jest "podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ma realizować publiczne prawo podmiotowe do uzyskiwania informacji o swojej działalności "w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", bowiem jak wyżej wskazano prawo to w przypadku takich podmiotów, jak "inne osoby oraz jednostki organizacyjne", obejmuje informacje o działalności tych podmiotów właśnie "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni powyższych przepisów należy dokonać w duchu zasady jawności i transparentności życia publicznego (tj. zasady wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP) mając na uwadze charakter konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej jako politycznego publicznego prawa podmiotowego, z jednoczesnym odrzuceniem rezultatów wykładni prowadzącej ad absurdum. Do absurdalnych rezultatów prowadziłaby wykładnia, zgodnie z którą skoro z jednej strony ustawodawca wskazał partie polityczne jako podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej nie będące "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., przy czym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie zadań publicznych jest odnoszone do "władz publicznych i innych podmiotów", a z drugiej strony przyjął, że w przypadku tego rodzaju podmiotów udostępnieniu podlega informacja "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to w istocie zobowiązując partie polityczne do udostępniania informacji publicznych zwolnił je z tego obowiązku, bo nie wykonując zadań władzy publicznej (czyli węższej kategorii zadań publicznych) nie mają one informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Wykładnię taką, jako prowadzącą do absurdu, należy zatem odrzucić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro partie polityczne są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej "w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to zakres ten nie może być kategorią pustą.

Nawiązując do zasady jawności i transparentności życia publicznego, jako zasady ukierunkowującej proces wykładni przepisów, w których zakodowane są normy dotyczące dostępu do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, należy podzielić stanowisko doktryny prawniczej, zgodnie z którym zasada ta, ujmowana słusznie jako jedna z najważniejszych idei związanych z demokratycznym państwem prawnym "wyraża przekonanie, że państwo demokratyczne nie może prawidłowo funkcjonować bez zasad i mechanizmów zapewniających przejrzystość i otwartość działania instytucji publicznych. Jawność jest instrumentem kontroli społeczeństwa nad władzą w jej codziennym działaniu. Państwo demokratyczne zobowiązane jest zapewnić takie standardy działania, jakie pozwolą jednostkom uzyskać informacje o gromadzonych, przechowywanych i przetwarzanych danych odnoszących się nie tylko do niej samej, ale także społeczeństwa i państwa" (zob. C. Mik, Zasada jawności i jej ograniczenia w demokratycznym państwie prawa w świetle standardów międzynarodowych, w: G. Szpor (red.): Jawność i jej ograniczenia, Tom XI Standardy europejskie (red. C. Mik), Warszawa 2016, s. 1). Zasada jawności działania organów władzy publicznej jest też określana jako zasada przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61. https://sip.lex.pl/#/commentary/587806655/650718/tuleja-piotr-red-konstytucja-rzeczypospolitej-polskiej-komentarz-wyd-ii?cm=URELATIONS).

W wykładni wyżej wskazanych przepisów nie można pomijać ani treści zasady jawności i transparentności życia publicznego ani charakteru konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego. Kwalifikowanie prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego nie jest kwestionowane ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Polityczny charakter tego prawa wynika z kolei z treści unormowania zawartego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, rozpatrywanej z uwzględnieniem jego umiejscowienia w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Wolności i prawa polityczne". Polityczne publiczne prawo podmiotowe to takie prawo, które daje roszczenie o udział w życiu publicznym. W doktrynie prawniczej prawa polityczne określane są jako prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (zob. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143). Są to prawa uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (zob. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76). Prawo dostępu do informacji publicznej przedstawia się tu jako prawo nierozerwalnie związane ze strukturą państwa jako wspólnoty publicznoprawnej. Dotyczy relacji pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej (zbiorowości publicznoprawnej) a tą wspólnotą, a nie relacji pomiędzy członkami wspólnoty, dotyczy zatem relacji charakteryzowanych przez konstrukcję publicznych praw podmiotowych, przy czym jako prawo polityczne koncentruje się na tym aspekcie powyższych relacji, które związane są bezpośrednio i nierozerwalnie ze sposobami i standardami realizowania władzy publicznej przez wspólnotę (państwo). Obejmując te relacje pojęciem "prawa do uzyskiwania informacji" prawodawca wyposażył podmioty uprawnione w roszczenia o udostępnienie informacji. Jedną z istotnych cech konstrukcji publicznych praw podmiotowych jest to, że są one udzielone obywatelom w indywidualistycznie rozumianym interesie publicznym. Cel, jakiemu służyć mają publiczne prawa podmiotowe wyraża się m.in. w tym, że nie dotyczą one relacji pomiędzy poszczególnymi obywatelami, ale wyłącznie relacji między jednostką a wspólnotą publicznoprawną - służą kontroli działalności "władzy", a nie innych jednostek.

Mając na uwadze powyższe kryteria należy zatem przyjąć, że zaliczenie na gruncie u.d.i.p. partii politycznych do podmiotów nie będących "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ale jednak zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, w zestawieniu z wymogiem udostępniania przez partie polityczne informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej", powinno być odczytywane nie tylko przy przyjęciu, że zakres ten nie może być kategorią pustą, a zatem partia polityczna może znaleźć się w sytuacji podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, lecz ponadto w ten sposób, że partia polityczna, w sytuacji, w której znajdzie się w roli podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych w tym zakresie jako podmiot wykonujący zadania publiczne realizujący polityczne publiczne prawo podmiotowe obywateli do uzyskania informacji publicznej oraz realizujący wartości wynikające z zasady jawności i transparentności życia publicznego. Partia polityczna z perspektywy unormowań zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest na gruncie tych unormowań podmiotem, który w pewnych sytuacjach wykonuje "zadania władzy publicznej", a tym samym wykonuje zadania mieszczące się w szerszej kategorii zadań publicznych.

Należy zwrócić uwagę, że o ile zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 372) "partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań", to w przypadku partii politycznej, której przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą (Sejm i Senat) oraz władzę wykonawczą (Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów) – art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, osiągając i realizując tym samym cel określony w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, tj. "cel udziału w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej" oraz realizując jedną z funkcji partii politycznych, jaką jest "funkcja rządzenia, realizowana przede wszystkim w organach władzy ustawodawczej i wykonawczej" (zob. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 11), jej działalność niewątpliwie mieści się w zakresie "w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Charakter publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako konstytucyjnego prawa politycznego oraz zasada jawności i transparentności życia publicznego ukierunkowujące wykładnię wskazanych wyżej przepisów uwzględniającą wartości, do jakich odwołuje się wskazana zasada oraz cel publicznych praw podmiotowych uzasadniają wniosek, zgodnie z którym jeśli podmiot, jakim jest partia polityczna znajdzie się w sytuacji, w której faktycznie i realnie wykonuje zadania władzy publicznej, tj. wówczas, gdy przedstawiciele partii politycznej są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, to ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji o swojej działalności w zakresie, "w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". O ile zatem umowa koalicyjna zawierana jest przez partie polityczne, której przedstawiciele nie są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, jak np. umowa partii dopiero starających się o miejsce w parlamencie, którego dotychczas nie zajmują, albo mająca charakter porozumienia z inną formacją, którego przedmiotem jest opracowanie elementów wspólnego programu, bądź kampanii wyborczej, o tyle umowa koalicyjna partii politycznych, których przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, jak np. umowa koalicyjna leżąca u podstaw utworzenia rządu bądź jego rekonstrukcji, jest przejawem działalności w zakresie "w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie do zaakceptowania jest pogląd, według którego działania i akty podejmowane przez partie polityczne rządzące państwem i dotyczące tego rządzenia nie powinny być transparentne. Wykładnia powyższa w żaden sposób nie godzi w treść konstytucyjnego unormowania art. 11 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Finansowanie partii politycznych jest jawne". Obowiązki informacyjne partii politycznej, odmienne w sytuacji, gdy jej przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą i odmienne, gdy takimi piastunami nie są, nie godzą ani w wolność tworzenia i działania partii politycznej, ani w zasady równości i dobrowolności zrzeszania się w nich obywateli polskich, ani w cele i jawność finansowania partii politycznych.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej, obejmujący wskazanie na art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., dotyczył wadliwego, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, stwierdzenia bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz oparty został na stwierdzeniu, że podmiot zobowiązany podjął prawidłowe działania w sprawie, uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, co przesądza, że nie pozostawał on w bezczynności. W skardze kasacyjnej wyjaśniono, że Sąd błędnie uznał, że partia polityczna dopuściła się bezczynności, podczas gdy nie była zobowiązana do udzielania informacji, ponieważ żądane informacje nie stanowią informacji publicznych, a załatwienie sprawy w formie pisma, co miało miejsce w niniejszej sprawie, możliwe jest w sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej i powoduje, że podmiot nie dopuszcza się bezczynności.

Także ten zarzut okazał się nieskuteczny.

Stronie skarżącej kasacyjnie wyjaśnić należy, że specyfika postępowań w sprawach o udostępnienie informacji publicznej – wynikająca z trybu udzielania informacji publicznej w postępowaniu odformalizowanym, a jednocześnie nakładającym na podmiot zobowiązany obowiązek oceny, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, powoduje, że samo udzielenie odpowiedzi na wniosek w zakreślonym prawem terminie nie zwalania podmiotu z zarzutu bezczynności. Wyłącznie prawidłowa reakcja na wniosek przesądza o braku możliwości skutecznego postawienia podmiotowi zarzutu pozostawania w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Dodatkowo, postawiony zarzut oparty został wyłącznie o przepisy u.d.i.p., z pominięciem przepisów p.p.s.a., na podstawie których sąd administracyjny rozstrzyga o bezczynności. Także ta wadliwość zadecydowała o braku podstaw do uwzględnienia ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej.

Dodatkowo omawiany zarzut nie podlegał uwzględnieniu na tle stwierdzenia nieskuteczności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że strona skarżąca kasacyjnie uznaje, że nie pozostawała w bezczynności nie podnosząc zarzutu wadliwego uwzględnienia przez Sąd skargi wniesionej na bezczynność podmiotu w udostępnieniu informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok został zakwestionowany w zakresie jego punktów I i III. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zatem stanowiska Sądu, który uznał, że organ pozostaje w bezczynności, którą to bezczynność Sąd zakwalifikował jako bezczynność nie mającą miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała także na przepisy p.p.s.a., które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia o bezczynności organu, a wskazanie to było niezbędne dla skuteczności zarzutu mającego kwestionować wadliwość rozstrzygnięcia o pozostawaniu przez stronę skarżącą kasacyjnie w bezczynności w załatwieniu wniosku.

Z wyżej powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie zawierała skutecznych zarzutów, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.