Wyrok z dnia 2014-02-05 sygn. I OSK 1612/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 962/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 962/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a, i art. 148 ust. 1. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w: pkt 1 ustalił opłatę adiacencką w wysokości 236700 zł z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, położonej w Poznaniu przy ulicy [...] 1, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 07, działka nr A/11, na skutek jej podziału na działki nr A/12, A/13, A/14 i A/15; pkt 2 nałożył na stronę obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej, precyzując w pkt 3 termin (14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna) oraz sposób dokonania tej czynności.

Dyrektor ustalił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. zatwierdził podział części nieruchomości stanowiącej własność strony, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] powierzchni 92781 m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu 22 lipca 2008 r. W uchwale z 20 kwietnia 2004 r. Rada Miasta Poznania ustaliła, że opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Na podstawie operatu ustalono, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosi 11623000 zł, a po podziale 12412000 zł. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o 789000 zł, czyli spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odwołaniu [...] Spółka z o.o. zarzuciła przyjęcie danych porównawczych w sposób prowadzący do zawyżenia ustalonej opłaty adiacenckiej, nierzetelność, niezrozumiałość i sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia dla poszczególnych czynności wykonanych w ramach procedury wyceny. Biegły nie przedstawił wyliczenia, na podstawie którego przyjął, że przed podziałem działki nr A/11, 48% powierzchni znajdowało się w strefie ochronnej schroniska dla zwierząt, a po dokonaniu podziału strefa ta objęła obszar 55% powierzchni działki nr A/12 i 54% powierzchni działki nr A/15. Biegły wskazał, że jedynym możliwym sposobem wykorzystania terenów znajdujących się w strefie ochronnej schroniska jest ich zagospodarowanie zielenią. Wyłączenie terenów spod zabudowy zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. nr 158, poz. 1657) nie powoduje zmiany ich przeznaczenia planistycznego na tereny zielone. Teren taki winien być zakwalifikowany jako nieużytek przejściowy, a zatem teren chwilowo nie posiadający żadnego potencjału inwestycyjnego. Biegły do wyceny nieruchomości przed podziałem przyjął jedynie 4 nieruchomości do próbki porównawczej, a wyceniając nieruchomość po podziale zaliczył do próbki dodatkowo inne nieruchomości podobne (przy ul. P., G. i B.), które mogły stanowić również podstawę do szacowania wartości nieruchomości przed podziałem. Nieuwzględnienie wskazanych nieruchomości do wyceny działki przed podziałem ma istotny wpływ na wartość wyceny. Nadto, biegły nie uzasadnił i nie opisał przyjętych przez siebie kryteriów oraz uzyskanych wniosków. Dokonana wycena nie zawiera uzasadnienia dla gradacji poszczególnych cech, jak również ich opisu. Odwołująca się nie ma możliwości zweryfikowania, jakie cechy posiada np. nieruchomość o bardzo dobrym lub dobrym położeniu, nie jest zatem w stanie polemizować z ustaleniami dokonanymi przez biegłego na tej podstawie. Nie jest jasny podział cechy uzbrojenia terenu na pełne w zasięgu, częściowe w zasięgu oraz bez uzbrojenia. Biegły przyjmując transakcje do próbki porównawczej, winien uwzględnić uwarunkowania rynkowe i odrzucić nieruchomości o cenach znacznie odbiegających od średniej. Przyjęcie do porównania nieruchomości położonej przy ul. B. (278,65 zł/m2) jest nieprawidłowe. Rozbieżność cenowa między ww. nieruchomością a innymi przyjętymi do próbki sięga nawet 260%, co ewidentnie wskazuje, że przyjęte nieruchomości nie są do siebie podobne lub ich wartość nie jest wartością rynkową, a zatem nie powinna być brana pod uwagę przy przedmiotowej wycenie. Fragment dotyczący wyceny gruntów o przeznaczeniu pod tereny zielone zawiera takie same cechy i wagi, jak grunty o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Przyjęcie do wyceny gruntu przeznaczonego pod teren zielony (zgodnie z założeniami biegłego) cech determinujących wartość gruntów pod zabudowę mieszkaniową jest nieprawidłowe i wewnętrznie sprzeczne.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Według Kolegium, istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość owej nieruchomości. Kolegium zauważyło, że nieruchomość, w dniu zatwierdzenia jej podziału oraz w dniu, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, nie była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie nieruchomości ustalono na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego przez Radę Miasta Poznania uchwałą z dnia 23 listopada 1999 r, nr XXII/276/III/99. Nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "M2n/M1n", oznaczającym tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy niskiej, mieszkaniowej wielorodzinnej. Od północy nieruchomość graniczy ze schroniskiem dla zwierząt, co ogranicza możliwość jej zagospodarowania, zgodnie z założeniami Studium. Schronisko dla zwierząt winno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa). Jako możliwy sposób wykorzystania tej części nieruchomości biegły przyjął zagospodarowanie jej zielenią. Dla działki nr A/11 do zagospodarowania zielenią przyjął 48% jej powierzchni, dla działki nr A/12 - 55%, a dla działki nr A/15 - 54%. Założenia przyjęte przez biegłego wynikają z analizy lokalizacji i otoczenia nieruchomości, powołanego wyżej przepisu i zapisów Studium, a zatem, zdaniem organu odwoławczego, należy je uznać za zasadne.

Odnosząc się do sformułowanych przez odwołującą się zarzutów Kolegium uznało, że dla nieruchomości przed podziałem biegły przyjął dwie próby transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej podobnych do działki nr A/11. Po analizie operatu szacunkowego w zakresie transakcji nieruchomości najbardziej podobnych Kolegium uznało, że ocena dokonana przez organ I instancji w tym zakresie nie może budzić wątpliwości. Odnosząc się do zarzutu w zakresie doboru przez biegłego cech w stosunku do wycenianych terenów mieszkaniowych i zielonych Kolegium wskazało, że takie postępowanie nie jest wadliwe. Biegły nie wyceniał gruntu rolnego lecz nieruchomość jako całość, w ramach której istniały pewne ograniczenia związane z funkcjonowaniem w bliskiej strefie schroniska. Wyceniane nieruchomości przed i po podziale, zawierające w swej części swoiste ograniczenia, nie stanowią odrębnych działek, co pozwalałoby na dokonanie wyceny w oparciu o inne cechy. Biegły na podstawie wskazanych cech wycenił nieruchomość w wystarczający sposób uzasadniając, że takie podejście jest właściwe. Dodatkowo w operacie uwzględnione zostały istotne cechy, które mają wpływ na cenę i to nawet, gdy dotyczy to terenu przeznaczonego na zieleń. Biegły przyjął do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi ze względu na ich wielkość i przeznaczenie w aktach planistycznych obowiązujących dla poszczególnych obszarów. Poddał analizie rynek działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę niską mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy niskiej, mieszkaniowej wielorodzinnej oraz przeznaczonych pod zieleń, położonych na terenie miasta Poznania, w rejonach porównywalnych z położeniem wycenianej nieruchomości ze względu na stopień zurbanizowania okolicy, a różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej, wynikające z położenia na terenie miasta Poznania, zostały przez biegłego uwzględnione w procesie wyceny.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie procentowego podziału nieruchomości według przeznaczenia pod teren zieleni i teren mieszkaniowy zarówno w stanie przed podziałem i po podziale Kolegium podkreśliło, że biegły wyjaśnił podstawy tak przyjętego kryterium. Powstała różnica procentowa wynika z innej powierzchni działki (każda działka miała po podziale własne linie graniczne) i stąd logicznym jest, że w takiej sytuacji prawie niemożliwe jest uzyskanie identycznej skali wyrażonej w procencie dla wydzielonego obszaru pod teren zieleni dla nieruchomości przed podziałem i powstałych działek po podziale.

SKO nie podzieliło stanowiska odwołującej się, że znajdujący się w strefie ochronnej schroniska dla zwierząt teren winien mieć charakter nieużytku przejściowego. Istotne jest to, że tereny te są ujęte w obowiązującym Studium jako tereny o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe. Obszar ten może być wykorzystany jako teren zieleni, co też jest zgodne z ogólnym przeznaczeniem nieruchomości jako całości, gdyż każda nieruchomość o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe musi posiadać powierzchnię biologicznie czynną, tj. z funkcją o przeznaczeniu pod zagospodarowanie zielenią.

Według organu odwoławczego, odwołująca się nie przedstawiła dowodów na wadliwość operatu, np. nie przedstawiła innego dowodu w postaci własnego operatu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2011 r. Zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. Za kwestię sporną uznała wysokość opłaty adiacenckiej oraz sposób jej obliczenia w oparciu o wycenę. Podniosła, że:

1) biegły nie przedstawił wyliczenia, na podstawie którego przyjął, że przed podziałem działki nr A/11, 48% powierzchni znajdowało się w strefie ochronnej schroniska dla zwierząt, a po dokonaniu podziału strefa ta objęła obszar 55% powierzchni działki nr A/12 i 54% powierzchni działki nr A/15,

2) wyłączenie spod zabudowy terenu wokół schroniska dla zwierząt winno skutkować jego zakwalifikowaniem jako nieużytku przejściowego, a zatem terenu nie mającego żadnego potencjału inwestycyjnego,

3) biegły do wyceny nieruchomości przed podziałem przyjął jedynie 4 nieruchomości do próbki porównawczej, a wyceniając nieruchomość po podziale (działki nr A/12 i nr A/14) zaliczył do próbki dodatkowo inne nieruchomości podobne (przy ul. P., G. i B.), które mogły stanowić również podstawę do szacowania wartości nieruchomości przed podziałem,

4) operat szacunkowy nie zawiera uzasadnienia dla gradacji poszczególnych cech, jak również ich opisu.

Naruszenie art. 7 K.p.a. polega na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, prowadzenie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego oraz interesu strony. Nadto, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem praw skarżącego, co pociąga za sobą jej wadliwość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne. Wskazał, że materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej był art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu pierwszej instancji, biegły, w operacie prawidłowo zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i cechy tych nieruchomości. Dla zastosowania tej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ustawy zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna, z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Sąd odnotował, że biegły, dobierając do wycenianej nieruchomości przed podziałem, jak i działek powstałych w wyniku dokonanego podziału, nieruchomości podobne, kierował się ich powierzchnią, uzbrojeniem, istniejącym sąsiedztwem i otoczeniem, dostępnością komunikacyjną, dojazdem i datą transakcji. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale przyjęte zostały notowania z transakcji zawartych na obszarze rynku lokalnego, obejmującego miasto Poznań. W ocenie Sądu, sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości została dokonana w sposób rzetelny i fachowy. Sformułowane przez skarżącą zarzuty nie podważyły prawidłowej wysokości przyjętej do obliczenia opłaty adiacenckiej kwoty różnicy między wzrostem wartości nieruchomości utworzonych przez podział, a wartością nieruchomości przed jego dokonaniem. Skarżąca, profesjonalnie trudniąca się w szczególności: budownictwem, obsługą nieruchomości, pośrednictwem w obrocie nieruchomościam,i nie przedłożyła żadnych dowodów, prowadzących do innych ustaleń.

Sad zauważył dalej, że w operacie szacunkowym wzięto pod uwagę, że graniczenie nieruchomości od strony północnej ze schroniskiem dla zwierząt, które zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa, winno być zlokalizowane co najmniej 150 m od siedzib ludzkich. Dzieląc nieruchomość pod teren zieleni i mieszkaniowy zarówno przed, jak i po dokonaniu jej podziału, biegły w prawidłowy sposób dokonał pomiaru nieruchomości w oparciu o ograniczenie 150 m od granicy schroniska. Z uwagi na to, że każda działka powstała po podziale ma własne linie graniczne, niemożliwym było uzyskanie identycznego wyniku procentowego wydzielonego obszaru pod teren zieleni dla nieruchomości przed, jak i powstałych działek po jej podziale. Powyższa wątpliwość została wyjaśniona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w sposób graficzny podczas rozprawy administracyjnej dnia 25 lutego 2011 r., w której uczestniczył również pełnomocnik skarżącej.

Za niezasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał twierdzenie skarżącej o konieczności zakwalifikowania terenu znajdującego się w strefie ochronnej schroniska dla zwierząt jako nieużytku przejściowego, nieposiadającego jakiegokolwiek potencjału inwestycyjnego. Takie oznaczenie przeznaczenia nieruchomości, jak argumentował Sąd, nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Biorąc pod uwagę przeznaczenie dla nieruchomości Skarżącej określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjęcie dla terenu znajdującego się w strefie ochronnej schroniska funkcji obszaru zielonego stanowiło jedyną możliwość pogodzenia funkcji zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej, wynikającej ze Studium, z faktycznym sąsiedztwem schroniska dla zwierząt z nieruchomościami skarżącej i wynikającymi stąd ograniczeniami co do możliwości zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu, skarżąca niezasadnie podniosła, że nieuwzględnienie działek położonych przy ul. P., G. i B. przy wycenie działki nr A/11 stanowiło istotne uchybienie mające wpływ na wartość wyceny. Sad ocenił również, że mimo braku szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym dla gradacji poszczególnych cech oraz ich opisu, biegły dokonał prawidłowej i konsekwentnej analizy rynku nieruchomości gruntowych zarówno przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jak i budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, aktywizację gospodarczą oraz nieruchomości przeznaczonych pod zieleń. W sposób dokładny opisana została nieruchomość podlegająca podziałowi i nieruchomości utworzone w następstwie jej podziału. Brak szczegółowej charakterystyki transakcji nieruchomości przyjętych do analizy, przy jednoczesnym określeniu ich położenia i powierzchni, cen uzyskanych w obrocie, nie stanowi uchybienia uniemożliwiającego weryfikację przyjętych przez biegłego cech różniących poszczególne nieruchomości.

Sąd stwierdził, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości. Wynika to z art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie: art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu, wycenę nieruchomości wykonano prawidłowo podejściem porównawczym. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Według Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że tak było w niniejszej sprawie. Ocena operatu szacunkowego, dokonana przez organy obu instancji, była prawidłowa i została szczegółowo umotywowana. W tej sytuacji, organy obu instancji nie miały potrzeby wzywać rzeczoznawcy majątkowego do uzupełniania operatu, zwłaszcza że skarżąca nie przedłożyła własnego operatu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i 8 K.p.a. Skarżąca nie wskazała, jakich dokładnie dowodów nie uwzględniły organy obu instancji w podjętych rozstrzygnięciach, ani w jakim zakresie uniemożliwiono skarżącej wzięcie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca od samego początku brała w nim czynny udział, będąc zawiadamianą o podejmowanych przez organy administracji czynnościach. Pełnomocnik skarżącej wziął udział dnia 25 lutego 2011 r. w rozprawie administracyjnej, podczas której miał możliwość sformułowania oraz wypowiedzenia wszelkich wątpliwości dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego.

Skargę kasacyjną złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Poznaniu, reprezentowana przez radcę prawnego.

Zaskarżyła wyrok w całości.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała:

I. w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rażące naruszenie przepisów postępowania, polegające:

1. na obrazie przepisu art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. - poprzez wydanie wyroku bez właściwej kontroli decyzji organów administracyjnych, tj. decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w Poznaniu – dalej "Dyrektor GEOPOZ" – nr [...] oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu – dalej "SKO" – nr [...], pod względem ich zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i prawem materialnym;

2. na obrazie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnego i nieprawidłowo zebranego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym;

3. na obrazie przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz niżej opisanych przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

II. w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na:

1. naruszeniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 16 oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) – poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż biegły w sposób prawidłowy przyjął nieruchomości podobne do porównania w procesie wyceny oraz na przyjęciu, iż biegły w sposób prawidłowy dokonał założeń dotyczących powierzchni nieruchomości jako jednej z cech decydujących o podobieństwie nieruchomości i jej wpływu na wartość wycenianych nieruchomości;

2. naruszenie przepisu art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ) – dalej "rozporządzenie" – poprzez uznanie, że brak wskazania w treści operatu szacunkowego danych identyfikujących nieruchomości podobne oraz niezałączenie istotnych dokumentów dotyczących nieruchomości podobnych do operatu, nie stanowi jego istotnego braku i nie skutkuje wadliwością operatu.

Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Kolegium stanęło na stanowisku, że zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], rozstrzygnięcie jest zasadne, a uzasadnienie zawiera kompletną ocenę materiału dowodowego. Postępowanie oparte było na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym i dlatego, zdaniem organu odwoławczego, uznać należy, że organy udowodniły wzrost wartości nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).

Najpierw wskazać należy, że powołane przez skarżącą w procesowej podstawie kasacji przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie są przepisami procesowymi lecz ustrojowymi, określającymi podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1421/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Bezpośrednie naruszenie tych przepisów miałoby miejsce tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił kontroli administracji publicznej, czyli rozpoznania skargi na decyzję (art. 1 § 1 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) lub przeprowadził tę kontrolę z uwzględnieniem kryterium innego, niż legalność zaskarżonej decyzji (art. 1 § 2 P.u.s.a.). Takie uchybienia w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Powiązany z przepisami art. 1 § i 2 P.u.s.a. zarzut przeprowadzenia kontroli w sposób nieprawidłowy nie ma zaś charakteru samodzielnego. Jest zasadny tylko wówczas, gdy inne naruszenia procesowe lub materialne skutkują uwzględnieniem skargi. Podobnie niesamodzielny charakter ma zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia, zdaniem skarżącej, przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnego i nieprawidłowo zebranego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim zauważyć należy, że dyspozycja art. 133 § 1 P.p.s.a. nakazuje sądowi administracyjnemu wydanie wyroku na podstawie akt sprawy. Oznacza to, ze podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, przy czym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.) - por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 2 do art. 133. Z podstawy kasacji i jej uzasadnienia nie wynika, co oznacza zarzut wydania wyroku na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Sąd dysponował pełnymi aktami postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że jakaś nieokreślona część akt została przez Sąd pierwszej instancji pominięta. Zarzut wydania wyroku na podstawie nieprawidłowo zebranego materiału dowodowego został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowany jako zarzut oparcia się Sądu pierwszej instancji na niekompletnym lub nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym.

Skarżąca skonkretyzowała te nieprawidłowości operatu szacunkowego w zarzutach określonych przezeń jako naruszenia prawa materialnego. W związku z tym od razu skonstatować należy, ze zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 16 oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie został przez skarżącą sprecyzowany. Wykładnia jest procesem odczytania abstrakcyjnej normy prawnej. Tymczasem ze sformułowanego alternatywnie zarzutu oraz z opisu naruszenia wynika, że chodzi o niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że biegły prawidłowo, a więc zgodnie z powołanymi przepisami, sporządził operat szacunkowy.

Podobnie, zarzut naruszenia art. 155 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez uznanie, że brak wskazania w treści operatu szacunkowego danych identyfikujących nieruchomości podobne oraz niezałączenie do operatu dokumentów dotyczących nieruchomości podobnych, nie stanowi jego istotnego braku i nie skutkuje wadliwością operatu, odnosi się do oceny operatu szacunkowego.

Przypominając zarzut procesowy naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie nieprawidłowo zebranego materiału dowodowego, należy odczytać zarzuty odnoszące się do operatu szacunkowego, jako błędne zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji oceny dokonanej przez organy administracyjne, według której operat był wystarczającym i wiarygodnym dowodem w zakresie wyceny nieruchomości.

Analizę spornego zagadnienia rozpocząć trzeba od uwagi, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym ustanawia art. 77 § 1 K.p.a., zaś zasada swobodnej oceny dowodów wynika z art. 80 K.p.a. Wydanie opinii przez biegłego, w razie gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, przewiduje art. 84 § 1 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, obowiązują także, w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, przepisy art. 98a ust. 1 zdanie szóste w związku z art. 146 ust. 1a oraz przepisy art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, obowiązują, wydane z mocy upoważnienia zawartego w art. 159 ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, wprowadza przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie tego dowodu. Miała zaś możliwość nie tylko zapoznania się z kwestionowanym operatem, ale także uzyskania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w trakcie rozprawy administracyjnej. Nie przedstawiła także własnej, odmiennej od spornego operatu, wyceny nieruchomości.

Nie było także podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju czynność procesową organ powinien przeprowadzić w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wyznacznikiem wiarygodności jest także to, czy wyliczenie wartości nieruchomości, jest oparte o przewidziany prawem sposób określania wartości nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji po obszernej analizie zaskarżonej decyzji w zakresie oparcia ustalenia wartości nieruchomości nieruchomości na podstawie spornego operatu szacunkowego trafnie przyjął, że analizowany operat nie budzi wątpliwości z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów.

Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej okoliczności mających podważyć wiarygodność operatu wykonanego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, stwierdzić należy, że oba zarzuty nie są zasadne. Z przepisów art. 155 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z szeregu (nieokreślonych w skardze kasacyjnej bliżej) przepisów § 56 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie wynika obowiązek wskazania w operacie szacunkowym danych identyfikujących nieruchomości podobne, takich jak, nr działki geodezyjnej, nr księgi wieczystej, nr repertorium aktu notarialnego. Dane te mogłyby okazać się konieczne, gdyby strona kwestionowała prawdziwość wskazanych przez rzeczoznawcę danych określających nieruchomości podobne. W niniejszej sprawie takiego zarzutu nie podniesiono, a identyfikacja nieruchomości podobnych na podstawie operatu (w tym szczegółowego opisu i załącznika graficznego) nie budziła wątpliwości. Z przepisu § 56 ust. 4 omawianego rozporządzenia wynika obowiązek dołączenia do operatu istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu. Pomijając omówioną wyżej kwestię dokumentów określających dane identyfikujące nieruchomości podobne, skarżąca nie wskazała, jaki istotne dokumenty nie zostały do operatu dołączone z naruszeniem § 56 ust. 4.

Nie jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania prawa poprzez zaakceptowanie operatu sporządzonego w sposób naruszający art. 4 pkt 16 oraz art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wybór do porównania nieruchomości podobnych jest istotą zastosowanego w sprawie podejścia porównawczego. Brak wypowiedzi rzeczoznawcy co do tego, czy przy wyborze nieruchomości podobnych kierował się powierzchnią nie dyskwalifikuje operatu z punktu widzenia jego zgodności z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oba zagadnienia związane z trafnością i merytoryczną poprawnością wyboru nieruchomości podobnych należą do dziedziny wiadomości specjalnych i podlegają weryfikacji w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do tej weryfikacji zaś w niniejszej sprawie nie doszło z uwagi na okoliczności opisane powyżej. W konsekwencji należało przyjąć, tak jak uczyniły to organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji, że operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w zakresie wyliczenia wartości nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.